前言：独立保函纠纷案件审判现状分析
20 世纪五六十年代以来，独立担保因其明显优于从属性担保的债权保障功能而在国际融资实践中被广泛采用，后来有人称之为独立担保运动。在独立担保实践的推动下，相应的国际惯例和国际条约也已先后出台。独立保函，作为广义独立担保的重要方式之一， 我国立法对其并不明确，但独立保函纠纷在司法实践中已经出现，其异于传统担保的制度特征使得独立保函纠纷审理中存在较多新型疑难问题，因此，在司法实践层面上对其进行探讨和研究十分必要。
本次调研中，我们选取了天津、江苏、辽宁、北京、浙江、上海、山东、安徽等省市从2000年到2011年来的十一个独立保函纠纷案例进行调研分析。我们观察了当事人诉讼地位的构成和抗辩理由、分析了纠纷发生原因、归纳了案件争议问题、分析了法律适用情况以及相关问题的审判态度和裁量尺度。经过分析，我们将独立保函的案件类型分为三类：（1）申请人起诉要求确认索款无效，要求保证人中止支付保函项下款项；（2）受益人起诉讼要求支付保函项下的款项及利息；（3）保证人提起诉请要求申请人或者间接担保的指示行支付垫付保函款。
受益人提起诉讼，一般诉请为要求支付保函项下的款项及利息，这类案件，被起诉人的抗辩多为担保合同不是独立保函，即涉及独立保函的识别问题，此为本文研究的第一个问题。
申请人起诉均为要求确认索款无效，中止支付保函项下款项,理由为索款行为构成欺诈。我们所看到的这些案例中，各级法院认定欺诈与否往往都要涉及具体的合同履行等事实问题的审查，但在审查事实问题之前，每个法院都要解决一个关键的法律问题：独立保函案件能不能就基础合同的履行进行审查？这个问题也就是本文第二部分进行的探讨。
保证人提起诉请要求申请人或者间接担保的指示行支付垫付保函款。这类案件除了一般的合同纠纷的判断以外，涉及的争议难点基本上也是识别和欺诈例外。
本文讨论的第三部分，即关于法律适用问题。涉外案件的法院认定部分首先就要谈及法律适用，而独立保函的直接法律规定在我国尚未明确，当事人约定也五花八门，我们在调研过程中发现关于独立保函纠纷的法律适用问题还有应该予以规范之处，故本文一并予以研究。
一、独立保函的识别问题
独立保函作为担保制度体系的异类，其对传统担保的挑战和颠覆，让审判实践中很难依据传统担保的相关规定予以衡量和裁决。正因为其对保函人义务的苛刻和对受益人的极大保护，保函纠纷案件中，尤其是在受益人提起索款诉讼中，第一争议焦点可能就是对保函性质的认定 。实践中，各种保函名称和条款纷繁复杂，因此独立保函的识别是独立保函纠纷的前提问题和审判基础。
我们认为，首先可以从独立保函的特征和内容可以做出大致的识别。一般情况下，国际商务中，独立保函操作特点如下： 1、保证人担保的独立性；2、保证人担保责任确定依据的单据化；3、单据与担保条款的一致性（相符性）；4、清偿债务的第一性；5、保证人审查义务的表面性。国际商务中，独立保函主要有以下通用性条款：1、保函独立性条款；2、基础交易关系参照条款；3、先决条件条款；4、担保义务条款；5、有效期条款（包括生效日期、失效日期等）；6、延期条款；7、保函文本退还条款；8、担保的最高金额及支付货币条款；9、担保金额递减条款；10、付款时间和延迟利息条款；11、基础合同变更对保函的影响条款；12、保函转让及基础合同转让条款；13、抵消条款；14、司法管辖权与法律适用条款。
原则上来说，独立保函的识别应探究当事人的真意和约定，最大程度地遵从立约时的本意。具体来说，形式上的判断可以从以下几个层面：
（一）基本认定规则是以从属性保证为原则，独立保函为例外。基础合同与担保合同的主从关系是典型的担保模式的基本内涵，非主从关系的其他约定都只能作为例外而存在，因此必须在合同中另行约定，才能得到法律的认可。如果担保合同（保函）没有对基础合同与担保合同的关系作出约定，或者条款中没有显示保函的特征，则两者（即基础合同与保函）之间的关系只能是主从关系，在主合同无效时，担保合同作为从合同当然无效。这也表明法律对基础合同与担保合同的关系作出另行约定的明确授权。如果当事人未作出另行约定，则表明当事人放弃此项授权，接受了法定的、典型的主从关系原则，并在基础合同无效时，使担保合同当然无效，除非担保人对基础合同的无效有过错，否则不能要求其承担责任。
（二）当事人何种约定可以认定为独立保函。
有三种特殊情况值得注意：
1．保函名称与内容相悖的情况下。联合国贸促会起草的《合同担保统一书》规定：在合同形式内容相矛盾的情况下，担保合同性质的认定按以下两个原则处理：(1)如果保函名称是独立的或无条件的保函，那么，保函应认定为独立保函，其他与此性质约定相悖的条款无效；(2)如果保函名称虽称之为独立保函，但其他主要条款的规定明显地否定了其独立性，应根据其实质性内容而不是合同的形式名称来认定保函的法律性质。
2．保函名称没有明确保函类型的情况。第一，根据担保合同（保函）条款识别。担保合同（保函）中明确约定为“无条件、不可撤销担保的”或者约定为“见单/见索即付担保”的，或者约定为“担保人不享有先诉抗辩权和主合同一切抗辩权的”，比如：payable on the first demand，undertaking is unconditional，absolute undertaking，一般应认定为独立保函。第二，根据担保合同（保函）明确指明的法律适用识别。如沈达明教授指出的，有些合同除使用“保证合同”的名称外，还在该合同的文件中援引了保证法的有关规定，在这种情况下，就可以推定该合同是保证合同而不是独立担保合同 。再如最高人民法院刘贵祥庭长指出的：担保合同（保函）事前或事后明确约定适用《检索即付保函统一规则》的，应认定为独立保函 。
3．除此之外，国际商会《见索即付担保统一规则指南》(Guide To the ICC Uniform Rule For Duarantee)对如何识别见索即付担保列举了四种情况进行辅助说明：“除第四项外，其余均不是该规则所指的见索即付担保。(1)如果P与B签订了一个建筑工程承包合同，G银行在P的要求下，出具了以B为受益人的银行保函，保函规定：’如果P在履行上述建筑工程承包合同中违约，我将不超过1000万DM的范围内，赔偿你方的损失’。(2)在上述情况下，如果保函规定：’如果P上述合同履行中违约，我将在你方第一次书面请求下，在不超过1000万DM范围内立即偿付你方。’(3)如果保函规定：’在不超过1000万DM的范围内，我将在你方第一次书面请求时，偿付你方与上述合同有关的任何损失。’(4)如果保函规定：’我承诺一经你书面请求，在不超过1000万DM的范围内，立即偿付你请求的数额。’”
二 、独立保函纠纷中对基础合同的审查问题
独立保函的最基本特征是独立性，即基础交易的法律效力不能影响独立保证的法律效力。但独立保函毕竟源于基础交易，二者联系表现在以下几个方面，第一，基础交易关系是独立保函产生的前提和原因；第二，独立保函的权利义务虽然独立于基础交易合同，但独立保函的最终目的是为了保障基础交易中产生的债权的实现，这就决定了独立保函所产生的债务仍然是一种或有债务，只有在债务人违约的前提下，债权人才有权向保证人索赔，即使受益人在见索即付独立保证的情形下通过欺诈从保证人处获得索赔，债务人也可以通过法律途径将其追回；第三，保函中可以约定，保证责任随基础交易合同债务的履行而扣减，保函随基础交易合同的履行而解除和终止。
审判过程中，关于独立保函纠纷是否要审查基础合同的问题。笔者认为，首先，基础交易的法律效力不能影响独立保函的法律效力，独立保函很多“无条件”、“见索即付”等特征即是排除基础合同对保函效果的风险，所以在一般情况下，审理独立保函纠纷不应涉及基础合同的履行情况。在保函纠纷中，法院仅就担保法律关系进行审查，不应对主合同的履行情况进行认定。
但笔者认为，独立性的确是独立保函的特征之一，其影响着法院对责任承担、义务履行、保函效力等的分配与判断，却并不意味着对基础合同不能触碰。相反，正因为独立保函的最终目的是为了保障基础交易中产生的债权的实现，所以在特殊情况下，基础合同的审查不可避免。这并不影响对其独立责任的认定，也不否认其清偿债务第一性的特征，仅是为了确认索赔行为的正当性、合约性。
在独立保函纠纷中，当申请人称受益人做虚假陈述，进行欺诈性索款时，有时必须越过独立保函去审查整个案件事实，包括保函本身和基础合同的履行情况，来确定受益人在索款申明中的陈述与实际情况是否相符、认定保函受益人在书面索赔声明中是否存在虚假陈述，以此认定是否构成欺诈。欺诈的几种类型中，笔者认为，如基础合同已履行或未届履行期（如果基础合同债务人能确切地证明其已经完全履行了基础合同的义务，或明确地证明基础合同的履行期未到，即可相应地认定受益人向担保索赔行为具有欺诈性）、受益人违约（申请人能明确地证明其违约事件的发生时受益人的违约行为或其他不当行为所引起的）、索赔要求与基础合同无关等推定受益人索赔行为欺诈的情况下 ，对基础合同约定内容和履行状况进行审查的司法过程是完全必要的。
另外，同样具有独立性特征的信用证，在最高人民法院出台的《关于审理信用证纠纷案件若干问题的规定》司法解释第十四条也规定，人民法院在审理信用证欺诈案件过程中，必要时可以将信用证纠纷与基础交易纠纷一并审理。这同样也可证明信用证的独立性原则并不是封闭的，而与其独立性相似的独立保函纠纷中，对基础合同的审查有时也是必要的。
应特别注意的是，第一，欺诈例外不是对保函独立性的否认和例外，而是对独立性的补充，此种“例外”，我们理解为是“兑付例外”。欺诈例外原则是在承认独立保函的绝对性和无条件性担保功能的同时，将欺诈索赔作为担保人拒绝付款的抗辩理由，以阻止受益人恶意利用担保人无法根据基础合同及其履行情况行使抗辩权而滥用独立保函所赋予的索赔权利并谋求不正当利益的原则。第二，这种将独立保函纠纷与基础交易纠纷一并审理的方式并非如处理法律关系竞合那样简单。实际处理中，因为金融业务与贸易业务的差异性，可能涉及到当事人的不尽一致、基础合同和保函纠纷约定适用的法律不相同，甚至还可能涉及到管辖权的不同问题。比如，基础交易合同约定管辖的可能是仲裁，或者基础合同纠纷是不同于保函纠纷管辖的另一家法院，那么法院审理独立保函纠纷时对基础合同的审查有可能会影响仲裁庭或基础合同纠纷管辖法院对基础合同的审查判断。遇到这些情况时，从程序上来说，确立管辖权和法律适用应以保函关系为主要的确立标准。从实体上来说，独立保函纠纷中法院审查时对基础合同的涉及，只能局限在索赔声明中的陈述是否正当、真实，并不能涉及对基础合同的其他权利义务的判定 ，即不能影响仲裁庭或其它法院对基础合同的审查判断。
三、独立保函纠纷中的法律适用问题
大连市城乡规划条例
辽宁省大连市人大常委会
大连市城乡规划条例
（2009年4月17日大连市第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 2009年5月27日辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议批准 2009年6月9日大连市人民代表大会常务委员会公告第1号公布 自2009年8月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为了科学制定城乡规划，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，推进城乡一体化进程，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法），结合大连市实际，制定本条例。
第二条 在大连市行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本条例。
本条例所称城乡规划，包括城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本条例所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及风景名胜区、自然保护区、水源保护区和其它因城乡建设发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由大连市、不设区的市及县、镇、乡人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第三条 大连市、不设区的市及镇、乡、村庄应当依照本条例制定城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。但是，大连市人民政府确定暂缓制定村庄规划的村庄除外。
第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、海域使用管理、自然资源和生态环境保护等法律法规的规定。
大连市、不设区的市及县人民政府应当根据经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。
第五条 编制城市和镇总体规划、详细规划以及乡规划和村庄规划，应当突出大连城市组团式布局，体现山体、海洋、岛屿、森林与城市、乡村一体化的空间形态，妥善处理近期建设与长远发展、保持传统风貌与现代化建设、自然资源保护与合理开发利用的关系。
第六条 编制城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接，涉及海洋功能区划的，还应当与海洋功能区划相衔接。
编制行业规划涉及城乡规划的，应当符合城乡规划。
第七条 大连市、不设区的市和区、县人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算；不设区的市和县人民政府应当将镇、乡、村庄的规划编制和管理经费纳入财政预算。
第八条 经依法批准的城乡规划应当及时向社会公布，任何单位和个人应当服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。
任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。
第九条 大连市人民政府设立规划委员会，研究审议城乡规划工作中的重要问题。规划委员会的组成形式、议事制度等由大连市人民政府制定。
第十条 大连市人民政府城乡规划主管部门负责大连市行政区域内的城乡规划管理工作，并具体负责市辖区及大连经济技术开发区、大连保税区、大连高新技术产业园区、大连长兴岛临港工业区、大连花园口经济区等的城乡规划管理工作；不设区的市及县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
大连市、市辖区、不设区的市及县人民政府有关行政管理部门按照各自职责，负责与城乡规划管理相关的工作。
第二章 城乡规划的制定与修改
第十一条 大连市人民政府负责组织编制大连市城市总体规划，并按照城乡规划法规定的程序报上级人民政府审查、审批。
第十二条 不设区的市人民政府负责组织编制本市的城市总体规划，经大连市人民政府审查后，按照城乡规划法规定的程序报上级人民政府审批。
不设区的市城市总体规划编制工作报告和总体规划纲要，由大连市人民政府城乡规划主管部门按照规定报上级人民政府城乡规划主管部门审查。
第十三条 县人民政府所在地的镇以及大连市人民政府确定的镇总体规划，由县或者不设区的市人民政府组织编制，报大连市人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报县或者不设区的市人民政府审批。
第十四条 大连市、不设区的市和县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人一员的审议意见交由本级人民政府研究处理。
镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报县或者不设区的市人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。
规划的组织编制机关报送审批城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。
第十五条 城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。
规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾、人民防空等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
第十六条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报县或者不设区的市人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第十七条 乡规划、村庄规划的内容应当符合城乡规划法的规定，并充分考虑村民的生产方式、生活方式和居住方式对规划的要求，合理确定乡和村庄的发展目标和实施措施，节约和集约利用资源，保护生态环境，促进城乡可持续发展。
第十八条 大连市人民政府城乡规划主管部门根据大连市城市总体规划的要求，组织编制大连市城市规划区内的控制性详细规划，经大连市人民政府批准后，报大连市人民代表大会常务委员会和上一级政府备案。
不设区的市人民政府城乡规划主管部门根据本市城市总体规划的要求，组织编制本市城市规划区内的控制性详细规划，经本市人民政府批准后，报本市人民代表大会常务委员会和大连市人民政府备案。
第十九条 镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报县或者不设区的市人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报县人民代表大会常务委员会和大连市人民政府备案。
第二十条 控制性详细规划应当根据各阶段城镇旧区改造和新区开发的重点，分片区、分阶段编制，并覆盖规划区内的建设用地。
第二十一条 编制控制性详细规划，应当延续大连城市总体特征，加强特色风貌要素保护。科学控制主要景观、重要广场、标志性建筑、特色历史街区等周边建筑的高度和密度，保证视线通透。充分保护和利用滨海岸线资源，严格控制填海造地。
第二十二条 编制控制性详细规划涉及下列区域的，应当进行城市设计：
（一）城市各级公共中心以及镇的商业文化中心；
（二）火车站、港口、机场、城市广场周边及客运交通枢纽；
（三）滨水岸线；
（四）风景名胜区、文物保护区、历史街区及重点旅游度假区；
（五）城乡规划主管部门规定的其它重要区域。
第二十三条 大连市、不设区的市和县人民政府城乡规划主管部门以及镇人民政府，可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划的编制应当符合控制性详细规划。
第二十四条 编制修建性详细规划和进行建筑设计应当结合所在区域的风貌特征，注重与周边建筑的协调，延续城市历史文脉。
第二十五条 城乡规划的组织编制机关组织编制城市总体规划，应当委托具有甲级资质证书的单位承担具体编制工作；组织编制其他城乡规划，应当委托具有相应等级资质证书的单位承担具体编制工作。
从事城乡规划编制工作，必须按照城乡规划法的规定取得相应等级的资质证书。
大连市以外的城乡规划编制单位承担大连市行政区域内的城乡规划编制工作，属于编制城市总体规划的，应当向大连市人民政府城乡规划主管部门备案；属于编制其他城乡规划的，应当按照有关规定备案。
第二十六条 大连市、市辖区、不设区的市及县人民政府有关行政管理部门应当根据城乡规划编制需要，及时提供国家、省、市规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。
编制单位使用基础资料涉及国家秘密的，应当依法予以保密。
第二十七条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间为三十日。依法应当进行环境影响评价的，应当组织进行环境影响评价。
组织编制机关应当充分考虑专家、公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第二十八条 经依法批准的城乡规划，未经有权限的组织编制机关履行法定程序不得修改。
第二十九条 修改城市总体规划、镇总体规划，应当符合城乡规划法第四十七条规定的情形。修改城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的城市总体规划、镇总体规划，应当依照本条例规定的审批程序报批。
第三十条 修改控制性详细规划的，组织编制机关应当组织有关部门对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本条例第十八条、第十九条规定的程序报批、备案。
修改乡规划、村庄规划，应当依照本条例第十六条规定的程序报批。
第三十一条 修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图的，城乡规划主管部门应当采取公示、听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第三章 城乡规划的实施
第三十二条 城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。
乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。
第三十三条 大连市、不设区的市和县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，并报总体规划审批机关备案。
近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。
制定国有建设用地使用权供地计划应当与城市近期建设规划相协调。
第三十四条 城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、公共交通设施、引水供水设施、消防设施与通道、管道与地下管线设施、气象设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、核电站、环境卫生设施、污水（泥）处理厂、灾害避难场所和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
第三十五条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有建设用地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发选址意见书：
（一）申请书；
（二）授权委托书；
（三）现状地形图、地下管网图及土地确权图；
（四）法律、法规规定的其它材料。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划进行审查，并在二十个工作日内作出准予核发或者不予核发选址意见书的决定。决定不予核发选址意见书的，应当书面说明理由。
建设单位在取得选址意见书后六个月内，未按程序报送有关部门批准、核准又未申请延期的，该选址意见书自行失效。
第三十六条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：
（一）申请书；
（二）授权委托书；
（三）选址意见书；
（四）相关部门批准、核准、备案手续；
（五）法律、法规规定的其它材料。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划以及选址意见书进行审查，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，并在二十个工作日内作出准予核发或者不予核发建设用地规划许可证的决定。决定不予核发建设用地规划许可证的，应当书面说明理由。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
第三十七条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有建设用地使用权的，在国有建设用地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，按照国家有关规定提出出让地块的规划条件，作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分。规划条件提出后六个月内，未按程序办理有关手续又未申请延期的，该规划条件自行失效。
第三十八条 以出让方式取得国有建设用地使用权的建设项目，在签订国有建设用地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有建设用地使用权出让合同，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。申请人提交的材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当在十个工作日内发给建设用地规划许可证。
城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有建设用地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第三十九条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和建筑物、构筑物立面装修等工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：
（一）申请书；
（二）授权委托书；
（三）房屋权属证明；
（四）土地批复文件；
（五）消防审核意见；
（六）经审查的建设工程设计方案及总平面图；
（七）属于城乡规划主管部门确定的重要项目的，提供修建性详细规划方案；
（八）法律、法规规定的其它材料。
前款规定的建筑物、构筑物立面装修，不需要提供第（四）项、第（五）项、第（六）项规定的材料；其他工程建设，不需要提供第（三）项规定的材料。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当依据控制性详细规划、规划条件进行审查，并于二十个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。准予核发建设工程规划许可证，需要放线、验线的，城乡规划主管部门、省人民政府确定的镇人民政府应当在发证前告知申请人组织城乡规划主管部门认可的有相应测绘资质的测绘单位现场放线，城乡规划主管部门、省人民政府确定的镇人民政府现场验线；不予核发建设工程规划许可证的，应当书面说明理由。
建设单位或者个人取得建设工程规划许可证后六个月内，未按规定程序办理其他相关手续并开工建设，又未申请延期的，该许可证自行失效。
第四十条 城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当依法将审定的修建性详细规划方案、建设工程设计方案的总平面图在相关媒体公布。建设单位或者个人应当在施工现场设立公示牌，公示上述内容。
第四十一条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，应当取得乡村建设规划许可证。申请核发乡村建设规划许可证的建设单位或者个人，应当向所在乡、镇人民政府提交下列材料：
（一）申请书；
（二）授权委托书；
（三）建设工程设计文件；
（四）使用土地的有关证明文件；
（五）法律、法规规定的其它材料。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，乡、镇人民政府应当于七个工作日内提出审查意见，并将审查意见和全部申请材料直接报送不设区的市或者县人民政府城乡规划主管部门。城乡规划主管部门根据乡、村庄规划进行审查，并于二十个工作日内作出准予核发或者不予核发乡村建设规划许可证的决定。准予核发乡村建设规划许可证的，城乡规划主管部门应当在发证前告知申请人组织城乡规划主管部门认可的有相应测绘资质的测绘单位现场放线，城乡规划主管部门现场验线；不予核发乡村建设规划许可证的，应当书面说明理由。
在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由不设区的市或者县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
第四十二条 建设单位或者个人应当按照规划和设计要求进行建设。
建设工程实际建筑面积与批复建筑面积的误差，单体建设工程建筑面积一万平方米（含一万平方米）以下的，不得超过百分之五；一万平方米以上的，不得超过百分之三。
以出让方式取得国有建设用地使用权的建设工程，超过批复建筑面积但符合前款规定，超过的部分应当按照国家、省有关规定补交土地出让金及其他相关税费。
第四十三条 建设单位或者个人确需变更规划条件的，必须向城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划强制性内容的，城乡规划主管部门不得批准。城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。
建设单位或者个人应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。
第四十四条 在城市、镇规划区内进行临时建设，应当经城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。
临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。
第四十五条 建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持下列材料向城乡规划主管部门申请规划核实：
（一）申请书；
（二）授权委托书；
（三）具有相应资质的测绘单位测绘的现状竣工图及成果报告书；
（四）选址意见书（规划条件）及附图；
（五）建设用地规划许可证及附图；
（六）建设工程规划许可证及附图；
（七）法律、法规规定的其它材料。
申请人在申请规划核实前，应当全面完成建设工程建设用地内的各项建设。
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门可以对建设工程整体核实，也可以根据建设情况按单栋、独立使用功能结构分段核实，并应当于二十个工作日内作出准予通过规划核实或者不予通过规划核实的决定。决定准予通过规划核实的，发给规划核实证明；决定不予通过规划核实的，应当书面说明理由。
第四十六条 未经规划核实或者虽经规划核实但没有取得规划核实证明的建设工程，建设单位不得组织竣工验收。
建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
第四十七条 城乡规划主管部门或者有关镇的人民政府实施行政许可，依法应当听证的，应当依法向社会公告，并举行听证。
第四十八条 城乡规划主管部门可以委托城市建设管理部门对临时建设实施行政许可。
委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
第四十九条 城乡规划主管部门或者有关的镇人民政府核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证后不得擅自修改；确需修改的，应当依照法定程序进行，因修改给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第四章 监督检查
第五十条 大连市、不设区的市和县人民政府及其城乡规划主管部门，应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。
乡、镇人民政府和街道办事处，应当协助城乡规划主管部门对本行政区域或者管理范围内的建设工程是否符合城乡规划进行监督检查。
第五十一条 大连市人民政府可以委任大连市人民政府城乡规划主管部门工作人员作为城乡规划督察员，派驻不设区的市和县人民政府，对城乡规划管理中的下列事项进行重点督察：
（一）城乡规划法律、法规和有关政策的贯彻执行情况；
（二）城乡规划的编制、审批、实施、修改情况；
（三）重要的基础设施、公共服务设施规划选址及用地情况；
（四）历史街区、历史建筑保护、水源保护区和风景名胜区的保护情况；
（五）重大城乡规划违法行为的查处情况；
（六）社会公众反映强烈的有关城乡规划管理的其他问题。
城乡规划督察员发现城乡规划违法行为，应当及时向派驻地人民政府及其城乡规划主管部门提出督察建议，同时将督察建议报告大连市人民政府及其城乡规划主管部门。
派驻地人民政府及其城乡规划主管部门应当根据督察建议，及时纠正城乡规划违法行为，并将处理结果向城乡规划督察员反馈。派驻地人民政府及其城乡规划主管部门拒不纠正城乡规划违法行为的，大连市人民政府及其城乡规划主管部门应当责令其改正。
第五十二条 城乡规划主管部门在查处违反本条例规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。
第五十三条 依照本条例规定应当给予行政处罚，而不设区的市或者县人民政府城乡规划主管部门不给予行政处罚的，大连市人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议不设区的市或者县人民政府责令其作出行政处罚。
依照本条例规定应当责令停止建设、限期改正或者予以拆除，而乡、镇人民政府不责令停止建设、限期改正或者予以拆除的，不设区的市或者县人民政府应当责令其作出停止建设、限期改正的决定或者予以拆除。
第五十四条 不设区的市或者县人民政府城乡规划主管部门违法作出行政许可的，大连市人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可，因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。
第五十五条 大连市、不设区的市和县、乡、镇人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。
第五十六条 城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：
（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；
（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；
（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
城乡规划主管部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
第五十七条 城乡规划主管部门应当将监督检查情况和处理结果依法及时公开，供公众查阅和监督。
第五章 法律责任
第五十八条 对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，依法由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
第五十九条 城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，依法由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
第六十条 城乡规划主管部门或者镇人民政府有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；
（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；
（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取公示、听证会等形式听取利害关系人意见的；
（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定擅自在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。
第六十一条 大连市、市辖区、不设区的市及县人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者依法由上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；
（二）未依法在国有建设用地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有建设用地出让合同中依法确定的规划条件的；
（三）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有建设用地使用权的；
（四）对未取得规划核实证明的建设工程核发竣工验收备案手续的。
第六十二条 城乡规划编制单位有下列行为之一的，由编制单位所在地人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；
（二）违反国家标准和规范编制城乡规划的。
未取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由城乡规划主管部门责令停止违法行为，依照前款的规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第六十三条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设以及违反本条例第四十二条第二款规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除，不能拆除的，没收建设工程违法部分，不能没收建设工程违法部分的，没收违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
建设、施工单位拒不执行城乡规划主管部门责令停止建设决定的，城乡规划主管部门可以提请施工主管部门进行处理，施工主管部门应当依法协助处理。
第六十四条 建设单位或者个人未在施工现场设立公示牌，公示经审定的修建性详细规划方案、建设工程设计方案的总平面图的，由城乡规划主管部门责令限期改正。
第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第六十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
第六十七条 建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。
第六十八条 城乡规划主管部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的市辖区、不设区的市或者县人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
第六十九条 城乡规划主管部门发现设计单位未按照城乡规划行政主管部门提供的规划条件进行工程设计的，以及施工单位承接无建设工程规划许可证的建设工程施工任务，或者擅自改动建设工程规划许可证核准的设计图纸进行施工且情节严重的，可以提请有关行政管理部门依照有关建设工程勘察设计、建设工程质量管理的法律、法规给予罚款、责令停业整顿、降低资质或者吊销资质证书等处罚。
第七十条 拒绝、阻挠城乡规划主管部门工作人员执行公务，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》应当给予处罚的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第七十一条 本条例自2009年8月1日起施行，1990年8月7日大连市人民代表大会常务委员会公布的《大连市城市规划管理条例》同时废止。
