试析无权处分的效力/翟鸣飞

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铁路旅客运输合同亟待完善

长春铁路运输法院 尚立福

随着铁路企业化改革的深入，我国市场经济运行模式的确立，铁路与旅客都成为市场主体的一员，铁路与乘客之间的关系是经营者与消费者的关系。客票作为铁路旅客运输合同，调整着两者的权利义务关系。近年来，铁路对客票的内容进行了一定的修改、补充。但其内容的单一性仍无法满足市场经济的要求，制约了客票功能的发挥，需要进一步予以改革和完善。
一、铁路旅客运输合同存在的缺陷
(一)不符合有关的法律规定
《中华人民共和国合同法》第十二条规定合同的内容一般应包括以下条款：1、当事人名称或者姓名和住所；2、标的；3、数量和质量；4、价款或者报酬；5、履行期限、地点和方式；6、违约责任；7、解决争议的方法。铁路客票内容与上述规定对照，缺少了以下内容：1、当事人双方；2、违约责任；3、解决争议的方法。作为合同的一种，铁路客票缺少上述内容是与现代市场经济与法制社会的要求不相符的，尤其铁路客票作为格式合同的一种，严重违背了法律规定的要求，没有将违约责任的有关情况表明清楚。一旦出现纠纷，用消费者不知晓的规定来限制消费者的索赔要求是不恰当的，迟早会被法律所禁止。
《中华人民共和国消费才权益保护法》第十八条规定，经营者对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和警示，并说明和标明正确的使用商品或者接受服务的方法以及防止危害行为发生的方法。现在铁路有许多警示性及正确接受服务的规定，如不准携带易燃、易爆物品，不准在车厢内吸烟，携带物品的体积、重量不能超过一定尺寸等。上述规定铁路客票上均没有注明，一旦发生后，铁路部门就依据《铁路运输规章》的规定采用罚款、没收等方式进行处理。实际上《铁路运输规章》，只是部门规章，暂不说其法律依据如何，仅在法律效力上就很低，与法律相冲突后，必须适用法律的相关规定。因此，铁路客票必须根据法律的规定进行改革。
(二)不符合市场经济发展的要求
市场经济是我国现行的经济运行模式，我国从产品经济到商品经济，又从商品经济转化为市场经济，不只是更换一个名称的问题。作为市场经济的经营主体，只有深刻领会市场经济的内涵，及时调整自己的经营方式，才能适应市场经济的要求，才能走在其他经营主体的前头，成为市场经济中的游刃有余者。
作为铁路旅客运输合同的客票，在作为合同凭证的同时，应该发挥它在铁路运营的桥梁作用，使其成为铁路与旅客勾通的工具，以便适应市场经济的要求，促进铁路的发展和效益的提高，同时也利于保护旅客的合法利益。笔者认为铁路客票不符合市场经济的下列要求：
1、依法。市场经济要求在商品生产、分配、交换、消费的各个环节，必须依法进行，市场主体必须在法律允许的范围内从事商业活动，发生争议时通过法律的途径予以解决。现在的铁路客票的内容单一，体现不出铁路旅客运输合同是铁路与旅客之间依法成立、依法履行的，发生争议时双方也不能从合同中找到解决争议的方法及依据。
2、竞争。市场经济的目的是达到社会资源的合理配置，而配置的过程是通过市场的竞争，即商品、服务的优胜劣汰来实现的。谁的产品质量好，谁提供的服务周到，谁就能占领市场。铁路部门在竞争中依靠的是热情、周到的服务，安全、快速、舒适的旅行。这些内容客票上无一记载，旅客在乘车前对铁路提供的服务一无所知，只能被动的接受服务，发生争执时，各自说自己的标准，不利于提高铁路运输的竞争力。
3、平等。市场经济要求所有的市场主体是平等的，在平等的基础上从事商品经营与服务，不允许一方以其权力或实力强迫另一方在违背自己真实意愿的前提下为某种行为。对于垄断性服务行业的铁路来说，本来铁路旅客运输合同的格式条款就是由铁路部门预先拟定好的，旅客对此要么全部接受，要么全部拒绝，使旅客的意志受到了限制。如果对于铁路的一些限制性规定不予说明，势必进一步破坏了民事交往的平等原则，使乘客处于非常不平等的地位，保护了垄断部门的利益，铁路对旅客的吸引力会越来越小，乘客对铁路的意见也会越来越大。
4、效益。作为市场经济的经营者，提高效益是其经营的最终目的。铁路提高经济效益需要增加客运量。消费者了解铁路与其他运输部门不同的主要途径是客票，铁路应利用客票的内容去吸引旅客接受服务。但如今的客票，铁路为旅客提供的服务内容提及甚少，铁路具有的优势只字不提，难以起到招揽的作用，提高经济效益的目的在客票上根本看不出来。
二、铁路旅客运输合同的完善
对市场经济的经营者——铁路部门来说，与消费者发生关系的凭证就是车票。在市场经济中，它的作用不应该仅仅局限于凭证。作为格式合同，它首先应该符合法律的规定，在法律的指导下确定铁路与乘客的权利义务关系；其次应该充分发挥它在铁路与旅客之间的桥梁作用，使其成为铁路提高经济效益的重要手段。笔者认为铁路客票的内容至少应该包括以下三方面的内容。
1、引导消费。铁路采取预收款的方式，即卖票向旅客提供运输服务，当旅客购买了车票以后，应该从客票的内容上知道他将享受什么样的服务，使其在接受服务前就了解服务的程序、方式及接受服务过程中的注意事项。这些引导消费的内容不仅方便了旅客，同时也为铁路减少了工作量，经营者与消费者密切配合，完成愉快的旅行，应是铁路争取的服务方向。
2、明确责任。铁路客票应当明确铁路与旅客在运行过程中双方的权利义务关系，区分双方的责任与义务，载明赔偿的标准与数额，写明发生争议时解决的方法及途径。这是格式合同要求必须具备的条款，同时也是铁路与乘客明确双方的关系，减少诉争的必备手段。
3、提高效益。铁路客票作为铁路旅客运输合同凭证的同时，也是旅客了解铁路的重要窗口。在市场经济条件下，应该充分发挥它的广告轰动效应，以增强铁路在交通部门的竞争力，提高经济效益。现在民航的客票就具有这方面的特点。铁路作为市场经济的主体，为何不发挥铁路客票这一广告载体的作用呢？
铁路旅客运输合同的弊端日益显现，铁路旅客的怨声亦越来越大，现如今因为旅客列车购买物品不给发票、列车晚点等问题，铁路已经被诉之法院，随着我国人民法律素质的提高，相应的法律诉讼会逐渐增多，铁路客票作为铁路与乘客明确责任的合同，改革势在必行。笔者认为，铁路客票的改革现阶段可以通过两种方式进行，一是在现在客票的基础上，在客票的背面增加格式合同要求必须具备的内容；二是将所有的格式条款及增加效益的内容用一联票据载明，连同车票一起送予乘客，以达到即合法又方便乘客的目的。


漫谈税收中的政策与法律

舒国辉 信州区国家税务局


留意并琢磨税收中的政策与法律，是一个饶有趣味的话题。作为税收专业人员，我们发现税收领域一个有趣的现象：税收政策构成一片汪洋大海，税收法律则是这片海洋中的几个孤岛。在日常执法工作中也是这样，我们查阅以适用税收政策的场合要远远多于查阅税收法律的场合。可以说，依法治税在很大程度上是依税收政策治税。这时我们自然会想到：为什么税收政策的数量以及在实际工作中的作用要大于税收法律的数量和作用，税收政策与税收法律之间是什么关系？本文就从税收政策与税收法律产生的背景以及两者之间的关系着手，谈谈自己对这个话题所了解到的知识以及对此话题的认识。
一、税收法律：体现税收法定主义
税收在本质上是对纳税人财产权的一种强制、无偿剥夺，具有天然的侵害性。在强调人权高于一切的西方社会，财产权是一种基本的人权，因为人无财产则难以自立。因此，西方国家十分重视对税收的法律规制，严格控制税收的征收范围，以免侵害纳税人的财产权益。但国家的税收利益由于具有正当性同样不容侵害。为均衡国家和纳税人的利益，税收历来是属于法律保留的事项，也就是说，税收的要素包括税种、纳税人、税率、纳税环节等以及税收的开征和停征，只能由法律予以规定，其他任何文件均不得涉及。这个原则和传统就是所谓的税收法定主义。
税收法定主义随着中国法治建设的逐步展开也从西方国家传入我国。其明显的标志是《中华人民共和国立法法》第10条第8项的规定：税收基本制度属于全国人大及其常委会的专属立法权。该规定排除了税收基本制度由其他机关规定的可能性，从而体现了严格的税收法定主义。税收基本制度包括税收的属性、税收基本原则、纳税人的权利和义务等内容，是税收领域的基本指导方针。目前，我国宪法中关于税收的规定只有第56条的规定，该规定只规定了依法纳税是我国公民的基本义务，但是对公民在税收领域的基本权利宪法则没有提及。这个现象遭到了国内外的广泛批评，认为我国在税收领域实行的还是“义务本位”的原则和立场，与现代社会“权利本位”的法治发展潮流格格不入。为改变这种状况，我国税收基本法正在紧锣密鼓地谋划和建立之中，预计不久就将出台。这部法律的出台，是我国税收领域的一件大事，标志着我国税收法定主义将迈向一个新的台阶，纳税人权利将被明文规定，体现出我国税收文明的长足进步。
除税收基本法外，基本的税收实体制度如税种制度等也应属于法律的专属立法权，由全国人大或其常委会由法律形式予以公布。目前我国税收实体法中，税收法律仅有《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》等几部，其他的税收实体法仅仅由国务院颁布的条例作出规定。税收程序法方面的表现则好得多，《中华人民共和国税收征收管理法》在1992年就由全国人大常委会公布并施行，2001年进行的修改进一步加强了其可操作性，成为我国目前税收基本法。但税收程序法无论如何重要其地位和作用均不能代替税收实体法，因此完善我国税收实体法成为我国加强税收法定主义急待解决的问题。
坚持税收法定主义，我们同样要尊重和保障国家正当的税收利益。我国传统上对纳税人的权利没有给予足够的重视，税收法定主义对纳税人权利保护的功能才得以凸显，但事实上国家税收利益被侵害的现象诸如偷税、少缴纳甚至不缴纳税款、骗取国家税款等也是普遍存在。税收法定主义宣示的是严格“依法治税”的理念，坚持税收法定主义，就是要严格地制定并实行税收法律，依法保障国家和纳税人双方的合法利益。税收法律再完善，如果得不到实行，我国仍然不存在税收法定主义。因此，当前我们不仅要关注税收立法制度是否完善，更要关注税收法律的实行状况。
二、税收政策：体现税收能动主义
当代法治发展的一个特点是行政权力不断膨胀，立法权则相对处于保守的立场。这种现象发生的原因是：行政权力涉及的领域不断扩张，现代行政已经从“管得最少的政府就是最好的政府”的被动行政演变为为社会提供最多福利的主动性“福利行政”；行政具有很强的专业性、复杂性，立法部门不具备足够的知识和经验来完成相关的立法任务；行政工作具有很大的变动性，行政法律制度相比于民事、刑事法律制度具有更大的变化性。行政工作的变动性决定大量的行政执法制度不适合由立法机关以立法来规定，因为法律具有相对的稳定性，变动性过大将使法律失去权威而得不到尊重和实行，目前世界上只有一两个国家制定了《行政法典》的事实就是证明。
在行政执法需要相关依据，但立法在客观上又不能满足行政机关的需求的情况下，由立法机关制定法律规定基本的行政执法制度，具体的制度则留给行政机关本身以行政法规、行政政策的形式来完善就成为不得已的选择。在立法上的表现就是由立法机关授予行政机关进行相关立法的“委任立法”不断增加，以最大程度地发挥行政机关的能动性以取得最佳的行政管理效率。这种行政权力由被动型演变为主动型以及行政权力不断扩张的状况与过程，我称之为行政能动主义。税收能动主义就是表现在税收领域的税收行政执法权力在广度、深度上的拓展，有时这种拓展延伸到立法、司法方面。向立法方面的拓展如税收政策的制定，向司法方面的拓展如税收行政复议等。税收立法数量偏少的基本原因就来源于当代法治发展的这个大背景。
税收政策代表的税收能动主义主要表现在以下几个方面：由于税收行政工作变动性极大导致税收行政在本职上是依照自由裁量权而进行的自由裁量行政，在税收法律规定存在空白或者税收法律规定空间过大导致税收行政执法幅度过大时，由税收行政机关适时制定相关的税收政策作出相关规定或对税收法律的规定进行细化，就成为完善税收行政执法的客观需要。这时税收政策起着弥补税收法律空白的作用；税收法律规定不符合税收实际情况时，可以由税收政策在适当范围内作出某种变通以增加税收法律的可操作性，这时税收政策起着完善税收法律的作用；税收政策承担着调控国家经济发展政策的职能。国家的经济发展政策具有时期性、变动性，不同历史时期的国家经济发展状况不同，比如国家为了促进或限制某项产业的发展，就要制定不同的产业政策，而税收政策是基本的产业政策之一。国家给予某个产业税收优惠政策，该项产业的发展就会得到促进，相反国家对某个产业制定比较严肃的税收政策，该项产业的发展就会在某种程度上受到限制。
三、约束与发展：税收法定主义与税收能动主义的矛盾运动
税收法律与税收政策各有其存在的空间和理由，两者有何关系？要回答这个问题我们必须从法理上进行分析。在本质上，法律也是某项政策（只不过是具有长期性、基本性的政策），税收法律在本质上也是某项税收政策，因为税收法律也是国家关于税收的基本政策。但政策毕竟不等于法律，政策要成为法律，必须经过严格的立法程序，没有经过立法程序的政策还不是法律，法律在地位、层次上普遍要高于政策。在税收领域，税收政策在地位、层次上应该低于税收法律，从而税收政策不得不受税收法律的约束。也就是说，税收政策只能在税收法律的框架内作出规定。回归到行政权、立法权、司法权三权分立的层次上，其实质是税收行政权不能侵害税收立法权。行政机关的税收行政政策如果突破税收法律的规定，其实质就是税收行政机关的行政权侵入了税收行政立法的领域。这种情况在现代法治国家虽然难以避免，但必须严格控制。也就是说，税收行政权对立法机关的立法权的突破必须严格控制，税收行政机关随意突破立法权在现代法治国家是不允许的。
税收政策必须受税收法律约束，这个原则在我国没有得到足够的重视，导致税收领域存在比较严重的“政策重于法律”的状况。例如，几个税收法律在税收行政工作实践中时常会被国务院税收行政主管部门以某种形式作出变通，有时这种变通的主体甚至是地方税收行政执法机关。要改变这种状况，一方面需要加强税收法律的立法工作，尽力压缩税收行政执法机关变通的空间；另一方面要加强对税收行政执法机关制定税收政策的约束和监管，如建立听证制度加强公众参与税收政策制定过程以及开展税收规范性文件清理工作保证税收行政权不随意超越税收立法权等。
税收政策受税收法律的约束，这说明税收能动主义受税收法定主义的排斥、限制，但并不意味着税收政策只能按部就班，此外不能有任何能动性。税收法定主义与税收能动主义是一对矛盾，具有相互排斥性但两者同时具有相互依赖、促进性。税收法律虽然具有相对稳定性，但税收法律也不应该是一成不变、永无变化的，法律的生命力在于符合法治实践，否则法律只能是落后于实践的陈腐规定，这样的法律肯定没有生命力。法律不能变动过于频繁，但政策的灵活性就可弥补法律的这个缺陷。税收政策通过完善税收法律规定增加税收法律的可操作性，同时为税收法律的变化提供方向和内容。税收政策的变化是量变，量变到积累一定程度最终导致税收法律的变动这一质变，税收法律变动后又通过税收政策的能动作用实现新一轮的矛盾运动。
为了保持法律鲜活的生命力，立法机关拥有的立法权力由此必须对行政机关的行政权力在某种场合、某种程度上作出让步，这种让步不仅仅局限于上述“委任立法”的情况。但让步场合与让步空间的把握，本身是一项政策性十分强的工作，需要丰富的社会经验（善于处理立法与行政之间的关系）及熟练的驾驭税收行政宏观政策的能力，以保证税收政策既在最大程度上符合税收法律规定同时又适应不断变化的税收行政执法实践。